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“一带一路”的PPP金融创新

浏览次数:726    作者:htgj    发布时间:2016-06-30 19:20:23    字号:        

 2015年,不仅是中国“十二五”规划收官之年,也是全面深化改革、推进依法治国的开局之年。在2014年各项工作的基础上,各级政府落实PPP混合所有制、吸引民间资本,投资于“一带一路”、国企改革等战略方向,是2015年资本市场最期待的改革红利。其中,财政部门的改革备受期待。

  1月19日,财政部公布《PPP项目合同指南》,规范政府和社会资本合作合同管理工作,力求通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利,是政府和社会资本长期友好合作的重要基础,也是PPP项目顺利实施的重要保障。

  这一系列财政主导的市朝改革方向,对于建立各级政府的信用约束机制,无疑是非常重要的。但由于过去十几年,各级政府对经济的实际影响力在不断加大,“一带一路”所涉及省份往往比起东南沿海地区经济欠发达,企业在与地方政府的博弈中,处于绝对劣势,合法利益往往很难得到充分保障。

  另一方面,中央财政对于地方政府融资平台的规范,极大地压缩了地方政府的融资能力,限制了地方对于公共服务领域、环境保护项目和开发性金融的投资。在很多地方政府看来,中央倡导的PPP模式本质是一种融资模式,这当然是不对的。

  以西北地区的荒漠化治理为例,华北平原日益加重的雾霾威胁,让很多项目都变得愈发迫切。治霾新技术的应用需要中央和地方密切配合,投入大量资金的同时,引入私营企业家管理,以利用PPP市朝机制提升资金使用效率,降低环境治理综合成本,实质是实现中央、地方和企业的三赢。

  比起地方政府对PPP认识的不成熟,“一带一路”上更缺乏的是成熟的PPP承做企业。参考国际上市场经济更发达国家的范例,经过近一个世纪发展,政府委托的混合所有制项目招投标,已经是一个相对成熟的市场,承做企业和资本市场相得益彰财政资金通过资本市场补贴环保公益项目,达到对地方项目增信的目的,以便于地方政府PPP项目进行特许经营权的融资安排和法律合同框架。而在中国,无论是资本市场,还是项目承做企业,都处于对PPP摸着石头过河的阶段,特许经营权的金融市场评估也还没有体系。

  因此,推进“一带一路”的PPP公益环保项目等混合所有制创新,不仅要考虑中国延续多年的中央和地方财政、税收、利益和义务协调问题,还需要充分考虑西北地区各级地方政府治理现代化不足的现状,考虑到项目承揽的私有企业经验不足、与政府议价能力不足的问题。如何通过资本市场,进行混合所有制的架构和金融创新,提高转移支付的效率,把PPP项目成果做实,才是综合解决政府、市惩资金矛盾的最佳途径。

  通过搭建多方参与、市朝运作的混合所有制基金管理公司,将过去分散使用的财政资金进行归敛为一只只的PPP项目基金,并与地方政府和承做企业分别签订资金划拨合同,将补贴资金划拨职能从政府体系中分离出来,进而减少转移支付的“跑冒滴漏”,应该是现阶段破题“一带一路”PPP项目效率的可行之路。

  以治理雾霾公益环保项目为例,以往各级政府的补贴由多个部门负责发放,不仅包括中央和地方的财政厅,还包括中央和地方的发改委、林业部门、农业部门、民政部门等。本来财政下决心拿出一大块资金对某一个环境领域进行治理,分到诸多部门的资金规模却又独立做不成大事,且转移支付的使用效率大打折扣。

  因此,将环境保护补贴发放职能从政府体系剥离出来,交由专业的PPP基金公司管理,当然,这个政府PPP基金管理公司最好是混合所有制的,项目所在地地方政府的参与是必不可少的例如,内蒙古的PPP基金管理公司必须有代表自治区政府利益的股东。但是,为了形成现代企业制度的制衡机制,股份结构绝对不能一股独大,必须引入民营股东和中央公有制的股东,以制衡地方政府。

  股东结构设计过程中,核心央企的金融资本引入,由于其具有公有制和市朝运作双重属性,对地方PPP基金管理公司设立往往事半功倍。毕竟地方PPP基金管理公司只要公有制股东超过51%、代表地方利益的股东超过51%,就可以保证公司运作符合改革战略意图。进而,PPP基金管理公司、地方政府、项目承办私有企业,就形成了一个三角形的法律框架体系,围绕PPP项目的特许经营权进行谈判、招投标、签订合同、监督实施等一系列工作。

  改革初期,最佳的机制创新应该是各级财政,通过对资金闸口的严格分类管理,选择具有示范意义的、可复制的环保公益项目,通过在银行设立专有资金托管账户,进行转移支付的类基金管理模式,让PPP项目的招投标和执行监管规范起来。对于资本市场而言,也只有形成清晰高效的PPP投融资模式,对上市公司标的的价值评估才是公平和可信的。